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Una extraña privatización

Con la decisión gubernamental de entregar a una sociedad de Cajas de Compensación -creada para el efecto-, los afiliados del enterrado Seguro Social, se confirma una tendencia muy particular en el Sistema General de Seguridad Social en Salud de Colombia, tendencia que consiste en la disminución progresiva de la participación del sector privado en la función de aseguramiento y agenciamiento de servicios de salud.

La "privatización" del Régimen Contributivo fue extraña desde 1992, año en que se discutía el proyecto que dio origen a la Ley 100 de 1993. En ese entonces los representantes del Ministerio, encabezado por Juan Luís Londoño, trataban de convencer a las empresas de medicina prepagada de convertirse en las nuevas Empresas Promotoras de Salud (EPS) del Régimen Contributivo de Seguridad Social en Salud. Bien vale la pena aclarar que los grandes poderes económicos del país tenían puesta su mira y su único objetivo en la privatización del sistema pensional, con el fin de poder captar el más grande ahorro que pueda tener un país. No tenían interés alguno en el sector salud, pero estaban dispuestos a aprobar cualquier reforma en salud, incluso la medicina familiar, incrementando los aportes de las empresas, o incluso facilitar la aprobación del seguro universal, con tal de ganar dicho premio gordo. Tal fue la negociación de fondo entre los intereses económicos y sociales que concluyó en la Ley 100.

En esa negociación y en ese proyecto de ley se crearon las EPS privadas, en las que los grandes grupos económicos no tenían interés alguno, ni las empresas de medicina prepagada tampoco. En última instancia la ley obligó a estas últimas a crear EPS, para no perder el negocio de la medicina prepagada, dado que la nueva norma establecía que nadie que no fuera afiliado a una EPS podría contratar un seguro prepagado. De modo que se crearon tales entidades fundamentalmente debido a la voluntad de los tecnócratas neoliberales por imponer su modelo de mercado regulado. Creyeron algunas de ellas que podrían tener en el nuevo sistema un cliente con dos seguros, el obligatorio y el voluntario, lo que podría ser finalmente un negocio aceptable.

Por sentirse forzadas, quisieron poner condiciones como las preexistencias, para las enfermedades de alto costo, pero tuvieron que conformarse finalmente con una concesión de periodos de carencia, que trataba de asegurarles que no incurrirían en enormes gastos -capaces de llevarlas a la quiebra-,  los primeros meses de operación por causa de la demanda represada de los beneficiarios que ingresaban al Sistema, quienes no contaban previamente con cobertura de aseguramiento. Posteriormente estas empresas lograron incidir en algunos aspectos de la reglamentación como las exclusiones del POS y especialmente el Manual de Procedimientos, para tratar de controlar el gasto en salud, quizá un poco más allá de lo que la ley misma permitía.

Dudosas de la rentabilidad del negocio aún, adoptaron en la primera etapa del Sistema comportamientos especulativos, en lugar de competir por el mercado, asegurando sus márgenes de rentabilidad y evitando muchas de ellas crecer más allá en afiliados de lo que el mercado de la medicina prepagada les significaba. Rápidamente nuevas EPS provenientes del sector cooperativo y algunas procedentes de las Cajas de Compensación, que entendieron que el negocio estaba en el plan obligatorio y no en los complementarios o voluntarios las fueron dejando atrás en el número de afiliados. Estas últimas enfocaron su negocio en el cobro de UPC(s) al FOSYGA y pusieron todo su esfuerzo, también a veces más allá de la legalidad, en capturar esta renta.

Con la actual decisión del gobierno, el grupo de empresas del sector solidario, cooperativas y cooperativas de cooperativas y cajas de compensación familiar y empresas formadas por cajas de compensación, estará manejando el 70% del Régimen Contributivo, es decir más de diez millones de afiliados y de cuatro billones de pesos al año,, dejando en franca minoría a las EPS del sector privado, que por el contrario van por el camino de la desaparición.

Las empresas hoy francamente dominantes en el Régimen Contributivo se diferencian de las empresas privadas en aspectos de fondo y no en simples detalles:

La primera gran diferencia es que las empresas privadas tienen dueños, accionistas de sociedades anónimas o limitadas, a los cuales debe rendir cuentas los administradores de las empresas. Las empresas del sector solidario y las cajas de Compensación no tienen dueños. Los administradores de las Cooperativas supuestamente responden a una asamblea de asociados, donde ninguno puede tener más de un voto y pueden ser millares, de tal modo que el administrador se las arregla muy fácilmente para manipular las asambleas en su provecho propio. Tal ha sido la historia del sector cooperativo en Colombia. En las Cajas de Compensación ni siquiera existen los asociados y tanto las empresas como los trabajadores tienen una muy poco democrática representación en las mismas. Igualmente los administradores se entronizan en sus cargos y hacen con las entidades cuanto quieren, como es bien sabido en el país, incluso en el ejemplo de las más grandes y respetables organizaciones de este tipo. En suma, en unas y otras los administradores se constituyen en los verdaderos dueños y los miembros de Juntas y Asambleas en ciudadanos que se sienten muy a gusto comprados con toda clase de costosas prebendas para que sigan apoyando la administración.

En la propiedad privada,  es la existencia de dueños la que soporta el concepto de "privado", no el régimen de contratación o de personal. En estos casos que no la soporta podríamos hablar de dueños "fantasmas", tanto en las Cooperativas como en las Cajas y en las empresas que unas y otras formen. En las empresas privadas, por el contrario, la propiedad es real y los accionistas pueden despedir y cambiar a los administradores o pueden poner en ventas sus acciones si no están conformes con el rendimiento o las políticas de la empresa o el grupo mayorista que la controla. La exigencia fundamental del mercado de acciones y valores es la transparencia, es decir la información veraz de los administradores a los accionistas y al mercado y cualquier error en la transparencia, cualquier daño a los intereses de los accionistas o simples síntomas de gestión deficiente son duramente castigados por el mercado, incluso con la desvalorización inmediata y la desaparición.

Los directivos de las empresas privadas en Colombia responden a los intereses de los grandes accionistas, que aseguran su representación en las juntas directivas y no son suficientemente transparentes para los pequeños accionistas, lo que aleja a la clase media de la inversión en acciones en el país y perpetúa la concentración de la propiedad. Por ello se considera nuestro mercado accionario un mercado poco democrático y transparente, según diversos análisis de expertos. Pues qué decir de estas empresas, donde los directivos (ejecutivos y juntas directivas) no responden ante nadie. Un análisis de la fijación de sus prebendas y honorarios lo demostraría con facilidad. Según la cámara de comercio, al menos el 43% de las empresas privadas en Colombia informa sobre los salarios de sus directivos a la asamblea de accionistas.

Y si esto sucede en el Régimen Contributivo, qué podría señalarse del Régimen Subsidiado, que comenzó con pequeñas empresas comunitarias de pueblo, las cuales por decisión de sucesivos gobiernos se convirtieron en grandes empresas, fusiones de cooperativas, donde el asociado inicial ya no tiene voz ni voto y por tanto los administradores disponen con libertad total de las multimillonarias rentas que graciosamente reciben del erario público. Muchas de ellas apenas se limitan a distribuir un porcentaje de los recursos públicos entre algunos hospitales, a los que transfieren total e irresponsablemente el riesgo de los afiliados, mientras por distintas fisuras producen grandes beneficios directos e indirectos a los administradores y sus relacionados. Empresas hoy multimillonarias, pero tan fantasmas que ni siquiera se conoce el número de sus afiliados públicamente en los informes al congreso, como sí se hace en el Régimen Contributivo.

La mayoría de estas empresas, más que responder a las necesidades de sus clientes, responden a los intereses políticos de quienes las manejan, entre ellos destacados congresistas de distintos partidos que sin rubor legislan sobre ellas (cuando no están bajo el control directo de mafias u organizaciones armadas). Merecerían un grupo de ellas el título del altar del clientelismo y la corrupción por haber capturado las rentas del sector salud para su propio beneficio. Recientemente y a pesar de múltiples estudios y denuncias sobre su desastrosa y corrupta gestión (incluso del mismo Ejecutivo), y a pesar también de no contar con la capacidad técnica para manejar el aseguramiento y agenciamiento de los servicios de salud, han sido promovidas a EPS (como las privadas) en la reciente reforma del Sistema, mediante un notable esfuerzo conjunto del Ejecutivo y buena parte del Legislativo. Ambos conocen y coadministran muy bien los beneficios políticos del asistencialismo a manos llenas.

Recientemente, un honorable magistrado del Consejo de Estado, en relación con un fallo sobre la desviación de recursos de un servicio público hacia el financiamiento de una campaña política, señalaba: “Los políticos han aprendido que la privatización de los servicios públicos les es mucho más útil que el modelo anterior de gestión pública, dado que no existen restricciones legales para que estas empresas privadas aporten recursos hacia organizaciones o personas que financian sus campañas, restricciones que si son claras en la legislación para las entidades del Estado.”  En este sentido, sería bueno precisar que la corrupción que brota con alguna frecuencia, en medio de grandes y pasajeros escándalos, no es más que la consecuencia de un sistema político que se sigue financiando y reproduciendo por medio de las asignaciones de recursos del Estado. No es propia la corrupción por tanto del Régimen Subsidiado ni del aseguramiento, sino del régimen político.

En síntesis, resulta sui géneris esta "privatización" de la que se habla en el sector salud en Colombia, con gigantescas empresas sin dueños o con dueños fantasmas, que no son evidentes para el público. Empresas que crean los gobiernos y que no surgen de la iniciativa privada. Empresas a quienes se les da el beneficio de administrar recursos públicos por cientos de miles de millones sin mayor requisito y se les reparten regiones con millones de afiliados a dedo desde el gobierno central. Empresas cuyos administradores sólo responden al Gobierno y a su coadministrador el Congreso que las creó, las administra y las usa con fines políticos. El discurso reza: "empresas sin ánimo de lucro" y legalmente eso son. Pueden estar tranquilos entonces aquellos que achacan todos los males del sector al ánimo de lucro. Pues este "demonio" del lucro ya es absolutamente minoritario en el sector salud.

Esta "privatización" se nos asemeja más al manejo de la burocracia política del partido único en la extinguida Unión Soviética que a la propiedad privada de la democracia occidental. Curiosamente esta ha sido la respuesta colombiana a las propuestas neoliberales expresadas en afirmaciones como esta del BID criticando el viejo Estado. "El diagnóstico histórico reconoce la existencia, con diferencias entre los países, de un "déficit democrático" que, en ocasiones, se ha expresado en fenómenos de autoritarismo, clientelismo, populismo, corrupción y captura de las instituciones y políticas públicas por intereses particulares, que han conducido a intervenciones estatales desincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado y promotoras del rentismo y la especulación. A la vez, esos mismos fenómenos han impedido que las políticas públicas puedan procesar, agregar y responder a las demandas de todos los ciudadanos, contribuyendo a la exclusión de amplios sectores de la población de los beneficios del crecimiento."  (Reforma del Estado, Gobernabilidad y Transparencia. Marco de referencia para la discusión. V reunión regional BID Sociedad Civil.. )

Dime que Estado tienes y te diré que mercado tienes. Dime que mercado tienes y te diré que Estado tienes.

 

Agosto de 2007

 


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