Acrílico del maestro Gustavo Parra

 

De nuestros

Colaboradores

 



LO MEJOR DE LA LEY 100 ES LA SOLIDARIDAD

 

Testimonio

 

Por : Iván Jaramillo Pérez

 

Hace unos días comentábamos con el ex ministro Augusto Galán los resultados de un Seminario en Lima del Convenio Hipólito Unanue en el cual los expositores chilenos estaban en una actitud muy critica y reformista de su seguridad social, mirando precisamente el modelo colombiano como ejemplo y el Doctor Galán recordó una anécdota según  la cual, siendo Ministro, en un encuentro casual con un alto dirigente de las ISAPRES chilenas éste le comentó: “ Me gusta mucho todo lo de la reforma colombiana pero ¿de donde diablos sacaron Ustedes eso de la solidaridad que es lo único que no me gusta?” y el Doctor Galán le respondió: “Pues mire, a mi precisamente lo que mas gusta de la ley 100 es la solidaridad”. Creo que no solo yo, sino muchos defensores y críticos de la ley 100 coincidimos en esta apreciación del ex ministro.

La “solidaridad” según decía el finado Ulpiano Ayala, celebre asesor de la Ley 100 en pensiones, no es una categoría “económica” sino “moral”  y crea necesariamente un ruido cuando se introduce en el debate sobre las reformas del Estado que tienen un trasfondo económico. En otras palabras la economía de mercado como tal no tiene moral y por lo tanto excluye cualquier concepto de solidaridad. Para los Chicago Boy o los Harvard Boy “la solidaridad” es una categoría exotérica que no conocieron en los textos de la economía clásica o neoclásica  y por eso uno estaría tentado a decir que el “neoliberalismo” inspirado en la reivindicación del libre mercado no tiene corazón, ni moral.

Sin embargo los economistas de todas las escuelas por más miopes o fanáticos que sean, finalmente entienden que el mercado no resuelve todos los problemas y que el Estado en alguna forma debe responder por los pobres  excluidos por las fuerzas que reinan en oferta y la demanda. Es interesante observar que las escuelas norteamericanas importadas al país por el ex presidente Gaviria y su equipo, encontraron una fórmula casi mágica para conciliar la ausencia de solidaridad, o mejor de equidad, en el mercado y al mismo tiempo dinamizar ese mercado integrando los pobres al consumo, ¿pero como los pobres, que por definición no tienen poder de mercado, pueden integrarse y dinamizar el mercado?; el mérito de estas escuelas está precisamente en que descubrieron y crearon el denominado instrumento de los “subsidios a la demanda”. Sus autores a mi modo de ver se merecen un premio Nobel de Economía porque bien manejados los subsidios a la demanda permiten conciliar la economía de mercado y el Estado Social de Derecho y por eso digo siempre: los “neoliberales” no son tan malos como muchos dicen, aunque ellos mismos se empecinen ahora en ocultar su origen y su filiación, o a lo mejor lo que ocurre es que son en ocasiones de buen corazón sin proponérselo.  

Es claro que en el ideario clásico de la economía, destinar recursos fiscales para atender a los pobres es quitarle recursos a la economía de mercado, vía impuestos, para dilapidarlos en el “populismo”, por lo tanto todo “gasto social” es en si mismo y por definición una acción negativa y excluyente para el desarrollo económico;  pero gracias al genio de algunos economistas los  “subsidios a la demanda” hacen la pirueta completa y logran “reinyectar “ los recursos al mercado después de haberlos sacado mediante impuestos y de aplicarlos a las políticas sociales y de paso logran producir “el milagro” que consiste en que : se dinamiza el mercado y al tiempo se integran los pobres al consumo.  A este proceso que se le podría llamar solidario (aunque la palabra no existe en los textos económicos), o a veces mejor lo llaman la búsqueda de la equidad, simplemente se puede entender que se trata de un ejercicio de “ingeniería económica – financiera” que combina  sabiamente el mandato de Satanás de estimular el egoísmo, el ánimo de lucro  y la avaricia del mercado y el mandato Divino de dar de comer al hambriento y de beber al sediento.

La evolución criolla de estos conceptos ha permitido que la ecuación se formule así: los subsidios son de dos clases los de oferta y los de demanda, los primeros son los malos porque sustraen recursos de la economía para gastarlos en “burocracia, clientelismo y corrupción” y los subsidios de demanda son buenos porque permiten focalizar el gasto en los pobres y estimular la eficiencia y la calidad y de paso dinamizar el mercado. De lo anterior se deduce que la reforma social del Estado consiste en transformar los subsidios de oferta en demanda y evolucionar así desde el  Estado “populista” que atiende a los pobres perjudicando al mercado, hacia el Estado “moderno” con la integración de los pobres en el mercado.   

Por eso para que exista el Régimen Subsidiado de Salud no se necesita de los conceptos de la “solidaridad” y menos aun de la “Seguridad Social”  y así lo mostró claramente el desaparecido Juan Luis Londoño cuando creó las Empresas Solidarias de Salud ( que fue la forma criolla de concretar la teoría del subsidios a la demanda en salud) sin que existiera aún la ley 100 de 1993 y sin mencionar en el Documento CONPES creador de esas entidades las palabras ”solidaridad” o “seguridad social”; inclusive cuando el presidente Gaviria se negó a presentar al Congreso una reforma de la Seguridad Social en Salud, por considerar muy complejo eso de la “ solidaridad “ y la “compensación”, el Ex ministro Juan Luis por instrucciones del Presidente Gaviria, como alternativa a la “no reforma de la seguridad social en salud”, propuso adicionar la reforma pensional con un capitulo que hacia referencia a la ampliación de “los subsidios a la demanda en salud”. Es de recordar también que nadie ni dentro ni fuera del Congreso entendía en ese momento que era ese “engendro” de los “subsidios a la demanda” y la propuesta ni siquiera fue discutida. Solo, más tarde, cuando “los subsidios a la demanda” se vistieron con el traje del “aseguramiento y la solidaridad” se pudieron incorporar a la ley 100, no como una alternativa sino como una extensión de la reforma de la  Seguridad Social en Salud.

¿De donde entonces salio entonces eso de la “solidaridad”  que tanto ruido les causaba a Ulpiano Ayala y a las ISAPRES Chilenas? Bueno, el concepto de la solidaridad forma parte del patrimonio histórico de la “Seguridad Social”, de la misma que fue creada por Bismarck en Alemania en 1880. Es de recordar que ese personaje no era ningún “izquierdista” o siquiera un “socialdemócrata”, sino mas bien un gobernante de “derecha” pero que entendió en forma muy inteligente que para evitar la explosión social [1] había que garantizar las prestaciones sociales de los trabajadores y que al mismo tiempo había que garantizar la viabilidad financiera de las empresas que reconocían esas prestaciones sociales a sus trabajadores y que de hacerlo entrarían necesariamente en peligro de quiebra.

Esta doble tarea de dejar contentos y seguros a trabajadores y empresarios, misión por cierto bien difícil de cumplir, llevó a Bismarck y a su gobierno a concluir que era necesario crear un complejo sistema de “solidaridad tripartita” de los empleadores con los empleados, del Estado con los empleadores y los trabajadores, de las empresa grandes con las pequeñas, de trabajadores sin hijos con respecto a los de muchos hijos, de los sanos con los enfermos, de los jóvenes con los viejos, de los hombres con las mujeres y sobre todos de los que mas devengaban salario con respecto los que menos devengaban. Pero para hoy poder comprender  la Seguridad Social el neoliberalismo no tiene palabras y  la categoría “solidaridad” no existe en su lenguaje, entonces tuvo que crear otro concepto para describir los fenómenos arriba enunciados y los llamó “los subsidios cruzados”: Entre jóvenes y viejos, entre ricos y pobres etc.etc.

El tipo de la “solidaridad clásica”  o de los “subsidios cruzados” ad-intra o endógena a los regimenes contributivos de la seguridad social (hasta aquí no existe ningún tipo de régimen subsidiado paralelo y externo) es rechazada por la economía liberal clásica (o neoliberal - neoclásica), porque  le quita “transparencia” al mercado. Para el pensamiento del “mercado puro” no puede ser menos que un  absurdo que un mismo producto por ejemplo el POS-C pueda ser “comprado” en forma obligatoria por todos los “consumidores” a diferentes precios (recuérdese que las contribuciones son el 12% sobre el salario pero el valor absoluto del aporte cambia según la escala salarial).

Al respecto, el discurso neoliberal,  siempre dijo que los subsidios cruzados son “subsidios implícitos” que enrarecen el ambiente de la transparencia del mercado y lo mejor que se puede hacer es eliminarlos y cuando sea necesario para crear equidad en el acceso se deben generar en sustitución los “subsidios explícitos” financiados con recursos de origen fiscal. Es lo que ocurre hoy con las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, en ellas se han eliminando los subsidios cruzados entre ricos y pobres, aunque para los estratos mas pobres aparecen algunos subsidios explícitos en la propia factura que son de origen fiscal (financiados con pagos de los Municipios a las empresas de servicios domiciliarios) .    

A propósito, cuando estábamos en la Asamblea Nacional Constituyente en 1991, de la cual, por pura casualidad, me correspondió ser su Director Administrativo, me espante cuando encontré ciertas ausencias en el texto aprobado en primer debate de lo que hoy es el artículo 48 de la Constitución (que define la naturaleza de la Seguridad Social). Efectivamente los neoliberales habían impuesto su punto de vista y dicho articulo ya daba vía libre a la desmonopolización de la Seguridad Social y a la aparición futura de las EPS, las ARP y AFP y por su parte los socialdemócratas había aceptado ese punto siempre y cuando se dijera además que la Seguridad Social era un derecho irrenunciable y que el Estado debería ampliar progresivamente su cobertura. En consecuencia la seguridad social debería manejarse bajo los principios de la eficiencia (el mercado) y la universalidad (la equidad) pero por arte de magia en ese texto no aparecía la palabra “solidaridad”.

Si bien mi cargo, de Director Administrativo, no me permitía meterme  formalmente en las discusiones, sin embargo en una noche escribí un artículo denominado “En la Constituyente: la chilenización de la seguridad social”, advirtiendo que si no se dejaba claro el principio de la solidaridad entonces la universalidad no se lograría y al contrario la cobertura caería tal como ocurrió en Chile en donde la seguridad social monopólica llegaba a mas del 70% de la población y luego con la apertura al mercado, las ISAPRES si se enriquecieron pero la cobertura cayó a solo el 25%. Llevé entonces mi artículo para que fuera publicado en la Gaceta Constitucional pero el Co presidente, el extinto Álvaro Gómez Hurtado, lo rechazo, porque yo “no tenia derecho a opinar”, no obstante valiéndome de mi mínimo poder burocrático creé mi propio boletín de la Dirección Administrativa (a punto de fotocopias) y al otro día todos los Constituyentes lo tenían sobre su escritorio a las 7 AM. Fue entonces cuando otro Co presidente, Antonio Navarro, me llamó al orden y me preguntó porque estaba creando tanto alboroto y le explique que si la palabra “solidaridad “no aparecía en el texto Constitucional seria el caos, entonces el Constituyente Navarro en forma un atenta me escuchó las explicaciones tomó nota e introdujo la “palabreja” esa de la “solidaridad “ y en el siguiente debate quedó debidamente incorporada y fue así como el texto del Articulo 48 dice que la Seguridad Social deberá funcionar bajo los principios de “eficiencia, solidaridad y universidad” y todos quedamos contentos. 

Posteriomente dada mi participación en ese punto, me tocó  representar al Ministerio de Salud en una negociación con Planeación Nacional a cargo de Nelcy Paredes y de Eliseo Velásquez por parte del ISS, para presentar las bases de lo que posteriormente seria la ley 100 en Salud ( dado que el Congreso se había negado a tramitar pensiones sin salud)  y puse como condición para un acuerdo que si el Régimen Contributivo se iba a reformar debería considerar unos mecanismos de   “solidaridad” que  permitieran la “compensación” entre entidades, presentando para el efecto los mismos argumentos que se tuvieron en cuenta en la Constituyente, y así lo acordamos sin dificultad , pese “al horror” que esas determinaciones causaban en el Presidente Gaviria; Además,  Nelcy Paredes muy atinadamente agregó que por “solidaridad” se debería entender además el aporte del Régimen Contributivo al Subsidiado [2]. Este último modelo de aportar el 1% del contributivo al subsidiado con un “parí passu” fiscal, ya para entonces estaba vigente en el Seguro Social de Ecuador en donde se había organizado un Régimen Subsidiado Indígena, lo cual facilitaba su aceptación.

Tal como mostraremos en un articulo que se publicará el mes próximo en El Pulso la “compensación” permite que al menos la mitad de los 12 o 14 millones de afiliados que hay en el Régimen Contributivo en la práctica estén “subsidiados” mediante los llamados “subsidios cruzados implícitos” que tanta antipatía tienen entre los neoliberales. Y por eso hay que decir la Ley 100 creó, gracias a la “solidaridad”, dos regimenes subsidiados uno que se llama “sistema de compensación” con solidaridad implícita y que funcionan ad-intra del Régimen Contributivo y otro ad-extra, explícitamente solidario, que es el que conocemos como “Régimen Subsidiado”. 

Finalmente hay que decir que el Régimen Subsidiado que hoy cubre a 11 millones de pobres ha sido producto de un feliz encuentro entre las teorías neoliberales de los subsidios a la demanda, que fue el aporte específico de Juan Luis Londoño y del Presidente Gaviria a la Reforma en Salud y los principios tradicionales y Constitucionales de la Seguridad Social conocidos como la solidaridad y el aseguramiento.

 

ijaramil@cable.net.co



[1] Rosa Luxemburgo, la gran dirigente comunista de Alemania había pronosticado que era allí y no en Rusia en donde las condiciones estaban mas maduras para  la primera  Revolución Socialista.

[2] Una comisión similar introdujo el Fondo de Solidaridad Pensional; pero para el caso del Sistema Riesgos Profesionales este fue diseñado bajo todos los supuestos neoliberales eliminado todo tipo de subsidio cruzado es decir de solidaridad y esto explica su muy baja cobertura comparativamente con salud y pensiones.