El enfoque tras la desaparición del
Ministerio de Salud
El Gobierno Nacional, tal como lo había
anunciado meses atrás, fusionó los antiguos Ministerio de Salud y Ministerio
de Trabajo en un sólo Ministerio, denominado de la Protección Social,
mediante la expedición del Decreto 205 del 2003, con base en las facultades
otorgadas por el Congreso mediante la Ley 790 del 2002, con lo que se
convierte Colombia en el primer país de América sin un Ministerio destinado
específicamnte al sector salud.
Artículo
1º. Objetivos. El Ministerio de la Protección Social tendrá como
objetivos primordiales la formulación, adopción, dirección, coordinación,
ejecución, control y seguimiento del Sistema de la Protección Social,
establecido en la Ley 789 de 2002, dentro de las directrices generales de la
ley, los planes de desarrollo y los lineamientos del Gobierno Nacional.
Las
políticas públicas del Sistema de la Protección Social se concretan
mediante la identificación e implementación, de ser necesario, de
estrategias de reducción, mitigación y superación de los riesgos que
puedan provenir de fuentes naturales y ambientales, sociales, económicas y
relacionadas con el mercado de trabajo, ciclo vital y la salud, en el marco
de las competencias asignadas al Ministerio.
El
Sistema de la Protección Social integra en su operación el conjunto de
obligaciones; instituciones públicas, privadas y mixtas; normas;
procedimientos y recursos públicos y privados destinados a prevenir,
mitigar y superar los riesgos que afectan la calidad de vida de la población
e incorpora el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, el Sistema General de
Seguridad Social Integral y los específicamente asignados al Ministerio.
Como se puede observar en la definición de
objetivos se crea mediante el Decreto un Sistema de la Protección Social que
incorpora dos subsistemas, el Sistema General de Seguridad Social Integral y
el Sistema de Bienestar Familiar. Sin embargo, al revisar el Artículo 2o.,
que determina las complejas funciones de esta especie de Planeación del
Sector Social que creara el fallecido Ministro Juan Luis Londoño, resulta
confusa la concepción de sistemas o subsistemas. Unas veces pareciera que el
Sistema de Protección Social comprendiera el Sistema de Seguridad Social
Integral y otras se cita el "Sistema de Seguridad Social Integral y
Protección Social" pareciendo que el primero fuera más importante.
Luego se menciona el clásico Sistema General de Seguridad Social en Salud y
en los Objetivos se menciona el Sistema de Bienestar Familiar (los subrayados
son nuestros):
-
1.
Formular, dirigir y coordinar la
política social del Gobierno Nacional en las áreas de empleo, trabajo,
nutrición, protección y desarrollo de la familia, previsión y
Seguridad Social Integral.
-
2.
Definir las políticas que permitan aplicar los principios de
solidaridad, universalidad, eficiencia, unidad e integralidad de los Sistemas
de Seguridad Social Integral y Protección Social.
-
3.
Definir las políticas y estrategias para enfrentar los riesgos
promoviendo la articulación de las acciones del Estado, la sociedad, la
familia, el individuo y los demás responsables de la ejecución y
resultados del Sistema de Protección Social.
-
4.
Definir políticas para coordinar a los organismos del Estado a quienes
se les asignen funciones de protección social con las entidades
privadas o entes especializados, para evitar duplicidades y optimizar la
oferta y demanda de servicios.
-
5.
Definir, dentro del marco de sus competencias, las políticas en materia
de subsidio familiar que se relacionen con los planes de desarrollo,
planes y programas para obras y servicios sociales, necesidades básicas
insatisfechas, límites a las inversiones, gastos administrativos y
formación de reservas.
-
6.
Definir, dirigir, coordinar y estimular, conforme a las disposiciones
legales y disponibilidades financieras del Sistema, las políticas
y directrices encaminadas a fortalecer la investigación, indagación,
consecución, difusión y aplicación de los avances nacionales e
internacionales en el campo del cuidado, protección, desarrollo de la
salud y la calidad de vida, así como en la prevención de las
enfermedades.
-
7.
Proponer la reglamentación, de la cesión de activos, pasivos y
contratos y demás formas de reorganización institucional, como
instrumento de liquidación o gestión de las Cajas de Compensación
Familiar o creación de las entidades correspondientes a través de las
cuales las mismas realicen su objeto; así como toda clase de negociación
de bienes de su propiedad.
-
8.
Adelantar los procesos de coordinación con relación a las
instituciones prestadoras de servicios de salud que se encuentren
adscritas o vinculadas al Sistema General de Seguridad Social en
Salud y por ende frente a las cuales media control de tutela, así
como en relación con las demás instituciones prestadoras relacionadas
con el sistema.
-
9.
Definir políticas tendientes a facilitar la divulgación para el
reconocimiento y pleno conocimiento de los derechos de las personas en
materia de empleo, trabajo, previsión y seguridad social y protección
social, así como la información relativa a los avances en materia de
cuidado, protección y mejoramiento de la calidad de vida.
-
10.
Definir y regular, en coordinación con las entidades competentes, el
Sistema de Información del Sector que comprenda el empleo, el trabajo y
la previsión y, los Sistemas de Seguridad Social Integral y de
Protección Social, y establecer los mecanismos para la recolección,
tratamiento, análisis y utilización de la misma.
-
11.
Formular, en lo relativo a la Ley 789 de 2002, las políticas de formación
del recurso humano, capacitación y aprendizaje para armonizarlas con
las necesidades económicas y las tendencias de empleo.
-
12.
Definir y velar por la ejecución de las políticas, planes y programas
en las áreas de salud ocupacional, medicina laboral, higiene y
seguridad industrial y riesgos profesionales, tendientes a la prevención
de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales.
-
13.
Definir, desarrollar y coordinar políticas en materia de trabajo,
empleo, seguridad y protección social para el sector informal de la
economía, el sector no dependiente y el sector rural, y promover la
ampliación de la cobertura de la seguridad y la protección social en
los mismos.
-
14.
Regular la oferta pública y privada de servicios de salud,
estableciendo las normas para controlar su crecimiento, mecanismos para
la libre elección de prestadores por parte de los usuarios y la garantía
de la calidad, y, promover la organización de redes de prestación de
servicios de salud.
-
15.
Reglamentar, en el marco de sus competencias, las normas que regulan el
empleo, el trabajo, la protección y desarrollo de la familia y la
sociedad, la previsión y la Seguridad Social Integral en el Sector Público
y Privado y, velar por su cumplimiento.
-
16.
Definir los requisitos que deben cumplir las entidades promotoras de
salud, las administradoras del régimen subsidiado e instituciones
prestadoras de servicios de salud para obtener la correspondiente
habilitación.
-
17.
Definir, regular y evaluar el cumplimiento de las normas técnicas y las
disposiciones legales relativas al control de los factores de riesgo
medioambientales en especial los derivados del consumo y del trabajo.
-
18.
Ejercer las funciones de inspección y dictamen sobre el ejercicio de
profesiones y la formación de todo tipo de recurso humano para el
sector que adelantan las instituciones públicas, privadas o de
cualquier naturaleza, que forman parte del Sistema de Seguridad
Social en Salud, de acuerdo con lo establecido en el presente
decreto y en la Ley 10 de 1990.
-
19.
Dirigir y evaluar las políticas y directrices encaminadas a articular
la gestión de las entidades descentralizadas del sector para garantizar
la socialización de los riesgos económicos y sociales que afectan a la
población, en especial la más vulnerable.
-
20.
Coordinar y supervisar los planes y programas que desarrollan sus
entidades adscritas o vinculadas en el campo del empleo, trabajo,
previsión y, en los Sistemas de Seguridad Social Integral y de
Protección Social.
-
21.
Coordinar la programación, supervisión y evaluación de programas
focalizados de la política social, sin perjuicio de la responsabilidad
de las juntas o consejos directivos de las entidades ejecutoras.
-
22.
Velar por la viabilidad, estabilidad y equilibrio financiero de los Sistemas
de Protección Social y Seguridad Social Integral y los demás
sistemas asignados al Ministerio de la Protección Social y, gestionar
los recursos disponibles para mejorar y hacer más eficiente su asignación.
-
23.
Promover de conformidad con los principios constitucionales, la
participación de las organizaciones comunitarias, las entidades no
gubernamentales, las instituciones asociativas, solidarias, mutuales y
demás participantes en el desarrollo, consolidación, vigilancia y
control de los Sistemas de Protección Social y Seguridad Social
Integral y, protección y desarrollo de la familia y la sociedad.
-
24.
Promover el estudio, elaboración, seguimiento, firma, aprobación,
revisión judicial y la ratificación de los tratados o convenios
internacionales relacionados con el empleo, el trabajo, la Seguridad
Social y la Protección Social y, velar por el cumplimiento de los
mismos, en coordinación con las entidades competentes en la materia.
-
25.
Promover y velar por la protección de los derechos al trabajo, a la
asociación y a la huelga, conforme a las disposiciones constitucionales
y legales vigentes.
-
26.
Estimular y promover el desarrollo de una cultura en las relaciones
laborales que propenda por el diálogo, la concertación y la celebración
de los acuerdos que consoliden el desarrollo social y económico, el
incremento de la productividad, la solución pacífica de los conflictos
individuales y colectivos de trabajo, la concertación de las políticas
salariales y laborales, y, la protección social de los grupos
vulnerables.
-
27.
Elaborar en coordinación con sus organismos adscritos y vinculados el
Plan de Desarrollo del Sector para su incorporación en el Plan General
de Desarrollo.
-
28.
Ejercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección,
control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y
procedimentales en materia de trabajo, empleo y seguridad social e
imponer las sanciones pertinentes.
-
29.
Preparar y presentar al Congreso de la República y de acuerdo con la
agenda legislativa del Gobierno Nacional, los proyectos de ley
relacionados con el Sector.
-
30.
Proponer y desarrollar, en el marco de sus competencias, estudios técnicos
e investigaciones para facilitar la formu lación y evaluación de políticas,
planes y programas en materia de empleo, trabajo, previsión, Seguridad
Social Integral y Protección Social.
-
31.
Controlar y evaluar la ejecución de planes y programas en las áreas de
empleo, trabajo, previsión, seguridad social integral y protección en
coordinación con las entidades que desarrollen funciones en dichas
materias.
-
32.
Vigilar y auspiciar el cumplimiento de los compromisos internacionales
en materia de empleo, trabajo, seguridad social, protección social e
inspección y vigilancia en el trabajo y, aprobar los proyectos de
cooperación técnica internacional a celebrar por sus entidades
adscritas o vinculadas, en coordinación con el Ministerio de Relaciones
Exteriores, y demás entidades competentes en la materia.
-
33.
Las demás que le asigne la ley.
Una interpretación posible es que el Sistema
de Protección Social y el Ministerio del mismo nombre incluyera el Sistema
de Seguridad Social Integral y el Sistema de Bienestar Familiar, en un
segundo nivel, y que a su vez, el Sistema General de Seguridad Social
Integral incluyera el Sistema General de Seguridad Social en Salud, el
Sistema de Seguridad laboral relacionado con los llamados seguros
económicos, incluído el seguro de desempleo, en un tercer nivel. Sin
embargo no queda bien claro en que subsistema estarían incluídas las
políticas de empleo o el manejo de los conflictos laborales. Todo esto no
es más que la especulación que origina una norma poco clara y que parece a
todas luces improvisada. Al revisar la estructura, sin embargo, el Sistema
de Bienestar Familiar queda dependiendo del Vicemienisterio de Salud.
-
1.
Despacho del Ministro
1.1. Oficina
Asesora de Comunicaciones
1.2. Oficina
Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo
1.3. Oficina de
Cooperación y Relaciones Internacionales
1.4. Oficina de
Control Interno
-
2.
Despacho del Viceministerio Técnico
2.1
Dirección General de Financiamiento
2.2
Dirección General de Planeación y Análisis de Política
2.3
Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones
2.4
Dirección General de Análisis y Política de Recursos Humanos
-
3.
Despacho
del Viceministerio de Salud y Bienestar
3.1
Dirección General de Calidad de Servicios
3.2
Dirección General de Promoción Social
3.3
Dirección General de Salud Pública
3.3.1 Fondo Nacional de Estupefacientes
3.4
Dirección General de Gestión de la Demanda en Salud
3.5
Dirección General de Riesgos Profesionales
-
4.
Despacho del Viceministerio de Relaciones Laborales
4.1.
Dirección General de Protección Laboral
4.2.
Dirección General de Promoción del Trabajo
4.3. Unidad
Especial de Inspección, Vigilancia y Control de Trabajo
4.3.1
Direcciones Territoriales
4.3.2 Oficinas Especiales
4.3.3
Inspecciones de Trabajo
-
5.
Secretaría General
5.1 Oficina
de Control Interno Disciplinario
-
6. Órganos
Internos de Asesoría y Coordinación
6.1 Comité
Sectorial de Desarrollo Administrativo
6.2 Comité
de Dirección del Ministerio
6.3 Comité
Coordinador del Sistema de Control Interno
6.4
Comisión de Personal
-
7. Fondos
Especiales sin Personería Jurídica como Sistemas de Cuentas
7.1 Fondo
de Solidaridad y Garantía
7.2 Fondo
de Solidaridad Pensional
7.3 Fondo
de Pensiones Públicas del Nivel Nacional
7.4 Fondo
de Riesgos Profesionales
7.5 Fondo
de Protección Social
7.6 Fondo
de Subsidio al Empleo y al Desempleo.
De la estructura tampoco se puede deducir nada más
que dos Ministerios se fusionaron, el de Salud y el de Trabajo, que quedan con
sendos Viceministerios y que se crea un Viceministerio Técnico que maneja las
políticas y los recursos, que aparéntemente sería el dominante, igual que
los supraministerios de Planeación y Hacienda lo han sido siempre frente a
los Ministerios del sector social. De hecho el DNP fue creado para planificar
el desarrollo y la inversión social, función que hoy se duplicaría en el
Ministerio de Protección Social. De hecho algunas funciones de la Dirección
de Desarrollo Social del DNP se duplican en este Ministerio.
Llama la atención del Decreto en general, pero
específicamente de los objetivos y funciones del Ministerio de Protección
Social y del Viceministerio de Salud, un denominador común que es el término
vulnerabilidad, de modo que el enfoque general del proyecto se dirige a la
población que es vulnerable por distintos riesgos y asimismo a "reducir,
mitigar o superar dichos riesgos"
Objetivos
Las políticas públicas del Sistema de la
Protección Social se concretan mediante la identificación e implementación,
de ser necesario, de estrategias de reducción, mitigación y superación de
los riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y ambientales,
sociales, económicas y relacionadas con el mercado de trabajo, ciclo vital
y la salud,
Funciones del Ministerio
Definir las políticas y estrategias para
enfrentar los riesgos promoviendo la articulación de las acciones del
Estado, la sociedad, la familia, el individuo y los demás responsables de
la ejecución y resultados del Sistema de Protección Social.
Funciones del Viveministerio de Salud y
Bienestar
- Asesorar al Ministro en la formulación
de políticas y estrategias para prevención, mitigación y superación
de los riesgos que afectan a los individuos, las familias y la sociedad
que incidan en su salud y la calidad de vida.
- Diseñar, desarrollar y aplicar
estrategias de protección social para la prevención, mitigación y
superación de los riesgos sociales, económicos y los relacionados con
el ciclo vital y la salud que incidan en la calidad de vida.
- Diseñar las estrategias para ampliar
las coberturas y proteger la población contra los riesgos idiosincrásicos
que inciden en la salud y la calidad de vida.
- Coordinar con las entidades adscritas y
vinculadas al Ministerio la ejecución de las políticas y estrategias
para prevenir, mitigar y superar los riesgos, en especial, los que
inciden en la salud y la calidad de vida de las poblaciones más
vulnerables.
Funciones
de la Dirección General de Promoción Social.
-
Establecer
políticas y programas dirigidos a grupos poblacionales de alta
vulnerabilidad a riesgos de carácter estructural o coyuntural cuyo
impacto en el bienestar de los hogares y la comunidad puede ser
devastador.
-
Coordinar
las políticas de protección social del Ministerio con sus entidades
adscritas y vinculadas, a nivel intersectorial en el orden nacional y
territorial, y con actores públicos y privados relacionados con el
tema, con el fin de optimizar recursos y sumar esfuerzos para prevenir,
mitigar y superar los riesgos.
-
Establecer
los criterios, requisitos y estándares de intervención, de obligatorio
cumplimiento, para las personas naturales y jurídicas que desarrollen
actividades de protección social de los grupos sociales con alta
vulnerabilidad.
-
Establecer
los criterios para la focalización y la construcción de indicadores de
vulnerabilidad para las poblaciones en riesgo.
-
Coordinar,
desarrollar y velar por el cumplimiento de las políticas de protección
social relacionadas con situaciones de equidad y género que aumenten la
vulnerabilidad.
-
Dirigir,
coordinar y promover los programas especiales encaminados a proteger,
cuidar y mejorar la calidad de vida de las poblaciones con alta
vulnerabilidad.
-
Establecer
y coordinar programas especiales de protección social para mitigar y
superar los riesgos en situaciones de crisis coyunturales que afecten a
poblaciones vulnerables.
-
Coordinar
y ejecutar las políticas destinadas al apoyo y protección familiar
para prevenir, mitigar y superar los riesgos que afectan el bienestar de
los hogares, especialmente los más vulnerables.
Funciones
de la Dirección General de Salud Pública.
-
Definir
políticas, planes, programas y procedimientos para la prevención,
detección e intervención de los riesgos para la salud y la generación
de factores protectores que conlleven un mejoramiento de la calidad de
vida y promuevan la salud.
-
Establecer
estrategias para prevenir, detectar e intervenir los riesgos que
conducen a lesiones y enfermedades de origen común, ambientales y
psicosociales que afectan a las personas o a las comunidades.
-
Formular,
proponer las políticas, planes, programas, proyectos y normas en
materia de salud pública y psicosocial en todos sus aspectos, para
reducir y mitigar los riesgos que inciden sobre la salud y la calidad de
vida.
-
Establecer
y determinar los factores de riesgo que inciden en la salud y la calidad
de vida.
-
Desarrollar
las políticas, los programas y los proyectos tendientes a la protección
de la salud para prevenir, detectar e intervenir los riesgos del
ambiente, físicos, químicos y de consumo que afectan la salud y la
calidad de vida.
Funciones de la Dirección General de Riesgos
Profesionales.
- Propiciar la concertación entre
representantes de los trabajadores, empleadores, entidades estatales y
otras organizaciones vinculadas con el Sistema General de Riesgos
Profesionales con el fin de coordinar políticas y orientaciones para la
promoción y prevención de riesgos profesionales.
El nuevo Ministro de Salud, Diego
Palacio, señalaba en una entrevista: "Lo más importante es entrar a un
sistema de protección que no se centre en el problema sino en el manejo de
los riesgos identificando las poblaciones vulnerables. Esto quiere decir que a
lo largo de la vida, que en promedio en el país es de unos 70 años, hay unos
riesgos cíclicos en los menores, los adultos y los ancianos. Estamos
estudiando esos riesgos para luego preparar estrategias para prevenir, mitigar
y reducirlos."
Desde luego las labores de salud pública
corresponden a un enfoque de control de factores de riesgo y control de
riesgos, pero nunca incorporaron el término mitigar, término que suena más
familiar en la expresión "mitigar la pobreza". Quizá esta es la
esencia del pensamiento contenido en el Decreto, que corresponde muy bien con
las políticas para mitigar la pobreza del Consenso de Washington,
"mientras se desarrolla la economía", un concepto con mucho sabor
asistencialista, no propiamente basado en la concepción de derechos y de
equidad, como lo es el concepto de seguridad social.
Según
Oscar Rodriguiez, experto en seguridad social, "Para el Banco Mundial
(1987), la política para superar la pobreza durante los ajustes estructurales
debía comportar dos características: 1)
ser complementaria y subordinada a los programas de ajuste estructural, pues
del éxito de tales programas dependería el desarrollo social futuro, de ahí
que el objetivo fuera proteger a los que transitoriamente no pudieran
incorporarse o fueran excluidos del proceso de crecimiento económico; 2)
tales políticas deberían ejercerse mediante gasto público social, aun
cuando se reconoce la dificultad de aumentarlo en condiciones de restricción
fiscal. En materia de salud este
organismo a través de su Departamento de Población, Salud y Nutrición
pregonó el diseño, para los países de bajos ingresos, de un paquete mínimo
de intervenciones clínicas y de salud pública con reducido costo destinadas
a aliviar la carga ocasionada por las principales enfermedades y que debía
ser subsidiado por el Estado."
Finalmente cabe señalar que los estudios de
equidad en el mundo entero demuestran que la pobreza y un sistema social
inequitativo son las primeros factores de riesgo en salud y tambien la
explicación de la inequidad en el acceso a los servicios de salud. De la
concepción contraria surgen funciones como estas que se observan en el
Decreto:
- Asesorar al Ministro en la formulación
de políticas y estrategias para prevención, mitigación y superación
de los riesgos que afectan a los individuos, las familias y la sociedad
que incidan en su salud y la calidad de vida."
- Diseñar, desarrollar y aplicar
estrategias de protección social para la prevención, mitigación y
superación de los riesgos sociales, económicos y los relacionados con
el ciclo vital y la salud que incidan en la calidad de vida.
- Formular, proponer las políticas,
planes, programas, proyectos y normas en materia de salud pública y
psicosocial en todos sus aspectos, para reducir y mitigar los riesgos
que inciden sobre la salud y la calidad de vida.
- Establecer políticas y programas
dirigidos a grupos poblacionales de alta vulnerabilidad a riesgos de carácter
estructural o coyuntural cuyo impacto en el bienestar de los hogares y
la comunidad puede ser devastador.
- Coordinar y ejecutar las políticas
destinadas al apoyo y protección familiar para prevenir, mitigar y
superar los riesgos que afectan el bienestar de los hogares,
especialmente los más vulnerables.
Por último, términos utilizados en el Decreto
como "salud psicosocial" , "promoción social" o "protección
y desarrollo de la familia y la sociedad", resultan confusos, sino
francamente preocupantes por sus connotaciones.
El sector salud no puede estar contento de ser
considerado simplemente como una de las herramientas estatales de mitigación
de la pobreza, ni subordinado a un sistema de protección social dirigido a
"mitigar" la pobreza, puesto que
el derecho a la salud es consustancial al derecho a la vida misma. La
responsabilidad del Estado en salud no se limita a los riesgos prioritarios de
salud pública, para las poblaciones más "vulnerables" pues como
señala con claridad el World Health Report 2000, los
sistemas de salud tienen la responsabilidad no sólo de mejorar la salud de la
población sino de proteger a esta contra el costo financiero de la
enfermedad, pues el costo de la atención médica resulta hoy inalcanzable no sólo para los
pobres sino para la gran mayoría de la población.
"Los
sistemas de salud no sólo deben fomentar la salud de los ciudadanos sino
protegerlos frente a los costos de la enfermedad. Los gobiernos deben
reducir el regresivo gasto individual en salud y crear sistemas de
financiamiento y prepago que reduzcan el riesgo para los ciudadanos."
Los
sistemas de seguridad social incluyen por demás a toda la población y los
Ministerios de Salud tienen igualmente la responsabilidad de la salud de toda
la población, tanto en los aspectos preventivos como en la garantía de la
prestación de servicios, en todas las situaciones. La visión tras este
Decreto recuerda más la concepción asistencialista, sino de caridad, claramente
dirigida a los pobres desde una concepción clasista que reafirma las
diferencias, que al Sistema de Seguridad Social establecido por la Ley 100, y
cada vez más burlado, que exige la equidad, es decir un sistema de salud y
seguridad social igual para todos los colombianos, con un mismo Plan Obligatorio
de Salud y una misma Unidad Per Cápita.
Derogado
Sistema de Vigilancia y Control
La sala Plena de la Corte
Constitucional declaró INEXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 111 de
la Ley 715 de 2001 y por tal causa El Decreto 1280
de 2002, expedido con base en las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 715 de
2001"por el cual
se organiza el Sistema de Vigilancia, Inspección y Control del Sector Salud",
queda automáticamente derogado.
Artículo
111. Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6)
meses, para:
111.1.
Organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a
distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones
especiales. Para tal fin, se podrán crear los organismos necesarios.
Según
la sentencia C-097 del 2003, de la Corte Consitucional "......la
norma acusada no delimita en forma clara y concreta la materia de las
facultades extraordinarias. La norma se refiere a la facultad de “organizar
un sistema de inspección, vigilancia y control”, pero nada dice sobre el
objeto material ni los destinatarios del sistema. Aun cuando posteriormente
trata de acotar el tema al establecer que dicho sistema debe ser “adaptable
a distintos tipos de instituciones y regiones”, lo cierto es que tanto el
mencionado sistema como las instituciones y regiones a las que se aplica
permanecen en la idefinición. Del texto de la norma no resulta claro a qué
instituciones y a qué regiones debe adaptarse el sistema de inspección,
vigilancia y control. Si se toma el contexto normativo en el que surge la
norma acusada (A.L. 01 de 2001, Ley 715 de 2001), como lo sugiere la Vista
Fiscal, se tiene que la norma se refiere no sólo a un sistema para la
inspección, vigilancia y control de los servicios de salud y educación, como
afirma el representante del Ministerio Público, sino también los servicios
de saneamiento ambiental, transporte, servicios públicos domiciliarios, etc.
(artículos 73 a 76 de la Ley 715 de 2001), y los servicios financiados
mediante el Sistema General de Participaciones (artículo 356 de la Constitución).
Además,
la expresión “organizar un sistema” es demasiado vaga y ambigua. No se
dice de qué sistema se trata puesto que puede haber múltiples opciones de
sistemas de inspección, vigilancia y control. Tampoco se indica qué características
básicas debe tener el sistema. La única característica del mismo mencionada
no ofrece ninguna orientación al Ejecutivo ya que el vocablo “adaptable”
en lugar de delimitar las facultades reafirma que éstas pueden materializarse
en cualquier contenido normativo que se adapte a instituciones y regiones
varias. Esta variedad tampoco es definida puesto que la norma habilitante se
limita a constatar que existen “distintos tipos” de instituciones y
regiones.
Ahora
bien, en cuanto a la finalidad de las facultades extraordinarias que se
otorgan al Presidente de la República, la norma establece explícitamente que
la organización del sistema de inspección, vigilancia y control busca
permitir atender “situaciones especiales”. La indeterminación de este
concepto es manifiesta. Lo que constituye una “situación especial”
depende del criterio del que compara una situación con otras y concluye que
esa situación es especial porque tiene una característica que la diferencia
de las demás. Por lo tanto, lo especial es relativo a lo general. La norma
habilitante no ofrece ningún criterio para determinar qué es lo especial y
qué es lo general. Así, dependiendo del criterio de comparación que se
tome, todas las situaciones, o ninguna, pueden ser especiales. De la norma no
queda claro, entonces, si el sistema a implementar es integral y abarca tanto
la prestación del servicio en general como las “situaciones especiales que
se presenten en dicha prestación”, o si el sistema a ser organizado en
ejercicio de las facultades extraordinarias sólo es complementario al sistema
de inspección, vigilancia y control ya existente.
Por
último, la norma acusada tampoco ofrece algún “estricto criterio
restrictivo” que oriente las decisiones del Ejecutivo al ejercer las
facultades. Como se anotó, no establece ningún criterio que permita
distinguir la especialidad de la situación a la cual se aplica el referido
sistema, de otras situaciones. Ante la vagedad de la expresión “que permita
atender situaciones especiales”, la norma adquiere diferentes alcances
dependiendo de la forma como se interprete dicha expresión, lo que es
incompatible con las exigencias constitucionales del artículo 150-10 de la
Constitución. Lo mismo puede decirse del “sistema” a organizar, puesto
que no se indica parámetro alguno para establecer que el sistema que ha de
ser organizado es uno y no otro, o es de cierto tipo y no de otro. Señalar
que el Ejecutivo podrá “crear los organismos necesarios” es un criterio
evidentemente vago. El Ejecutivo puede decidir que no es necesario crear
organismos o puede decidir lo contrario y, en ambos casos opuestos entre sí,
habrá adoptado una decisión que es compatible con esta expresión de la
norma, lo cual hace ostensible que ella en ningún momento constituye un límite
que oriente o enmarque el ejercicio de la habilitación legislativa.
Basta
lo anterior para concluir que el numeral 1 del artículo 111 de la Ley 715 de
2001 es inexequible por vulnerar el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución en cuanto no cumplió el requisito de la precisión con que han
debido concederse las facultades extraordinarias al Ejecutivo.
El Decreto 1280 "por el cual
se organiza el Sistema de Vigilancia, Inspección y Control del Sector Salud",
establecía una serie de definiciones sobre el Sistema, sus agentes, los sujetos
de control, los objetivos y los principios, los ejes del Sistema y el Esquema
de gestión para la Inspección, Vigilancia y Control.
Y en el campo fundamental, de señalar cuales
son las funciones de Vigilancia y Control de los territorios, que concedió la
Ley 715, tampoco aportaba mayor claridad.
Malaria
y Dengue, graves problemas de salud pública
De acuerdo con el Informe
Epidemiológico Anual del Sistema de Vigilancia Epidemiológica, la malaria y
el dengue siguen representando un grave problema de salud pública en el
país. Aunque la malaria no muestra un incremento significativo de casos
respecto al año 2001, resulta preocupante el incremento de la proporción de
la variedad por falciparum. Por su parte, el dengue continúa en ascenso desde
1999 y los más de cinco mil casos de dengue hemorrágico del año 2002 (dato
aún parcial) y los más de seis mil del año 2001 constituyen un enorme problema de salud pública, máxime cuando la tasa de defunciones se
multiplicó por siete en 2002. Frente a tan grave problemática no se activan las alarmas
y los planes de emergencia
como sucede en todos los demás países de Latinoamérica.
El plan de Desarollo recientemente presentado
por el Gobierno plantea, sin embargo, "disminuir la incidencia de malaria
en un 50% y la de dengue en 60%, mediante el fortalecimiento del control de
vectores, concentrando esfuerzos en las zonas de mayor riesgo e incluyendo
mecanismos de participación comunitaria en 140 municipios con mayor
incidencia. Adicionalmente seguimiento de la resistencia a los antimaláricos
e integración de acciones entre las EPS y las entidades territoriales".
Malaria
El total de casos
reportados al SIVIGILA al final de 1998, año en el cual la transmisión de
malaria se observó influenciada por el fenómeno del niño, alcanzó 188.379
casos, (datos del SIVIGILA y del programa ETV); en el año 1999 se informaron
71.012 casos de malaria; para el año 2000, se reportaron 139.637 casos
confirmados correspondiendo a un IPA de 5.23 por 1000 hab, siendo la especie
predominante la P. vivax con un IVA
de 3.33 por 1000 hab y un IFA de 1.89 por 1000 hab.
Durante
el año 2001, fueron reportados un total de 112.581 casos de las cuales el
65.2% corresponden a P. vivax y el
33.1% a P. falciparum. A pesar del
alto número registrado de casos, se es consciente del importante subregistro
que se presenta en la notificación sobre todo en los departamentos de alto
riesgo como Chocó, Nariño, Guaviare y Antioquia. En el 2001,
el IPA fue de 12.10 x 1.000 hab, el IFA de 6.16 x 1000 hab y el IVA de 5.93 x
1.000 hab. Los departamentos con IPA mayor promedio nacional fueron: Guaviare
(75.1 x 1.000 hab), Córdoba (54.45 x 1.000 hab), Chocó (46.43 x 1.000 hab),
Caquetá (44.74x 1.000 hab) y Nariño (33.97 x 1.000 hab).
Hasta
la semana epidemiológica 52 del año 2002, se reportaron 139.542 casos de
malaria de los cuales el 55.7% (77.757)
fueron por P. vivax, el 43.1%
(60.167) por P. falciparum y el 1.15% (1.618) por malaria mixta. El
comportamiento observado por departamentos no ha cambiado.
Total de casos de Malaria por P.
falciparum y P. vivax. Colombia 1998 a 2002
Fuente: SIVIGILA
Desafortunadamente ya no se
cuenta con información del número total de muestras realizadas para conocer
el porcentaje de positividad como en los reportes de Campañas Directas que se
tenían hasta 1997, año en que precisamente se llegó al más alto nivel de
positividad de las muestras tomadas.
| Año |
Muestras |
Positivas |
% Positivas |
| 1985 |
334062 |
55791 |
16.7 |
| 1986 |
477503 |
89251 |
18.7 |
| 1987 |
434456 |
90014 |
20.7 |
| 1988 |
510536 |
100850 |
19.7 |
| 1989 |
557129 |
100286 |
18.0 |
| 1990 |
496083 |
99489 |
20.0 |
| 1991 |
740938 |
184159 |
24.8 |
| 1992 |
736426 |
184023 |
25.0 |
| 1993 |
656632 |
129377 |
19.7 |
| 1994 |
572924 |
127218 |
22.2 |
| 1995 |
667473 |
187082 |
28.0 |
| 1996 |
530675 |
131138 |
24.7 |
| 1997 |
581777 |
179366 |
30.8 |
En la serie desde 1985 que se
observa en el siguiente gráfico, se aprecia mejor la tendencia que sugiere o
bien al incremento de casos nuevamente desden el año 2000 o bien que en el
año 99 se presentó una situación que no guarda relación con la serie desde
1991.
Fuente: Unidad de
Campañas Directas del Ministerio de Salud y SIVIGILA (2002 parcial)
Según el informe anual del SIVIGILA producido por
el Instituto Nacional de Salud "A pesar de que hasta la fecha no se registraron
epidemias regionales relevantes, el potencial de transmisión epidémica se ha
incrementado a expensas de un aumento en la vulnerabilidad, producida por
migraciones y desplazamiento de susceptibles, por la receptividad del medio
debido a cambios climáticos y a las alteraciones medioambientales derivadas
de los cultivos ilícitos entre otros. Igualmente, la falta de regularidad y
sostenibilidad de las actividades de vigilancia y control de
vectores en los departamentos en alto riesgo y la persistencia de
modelos verticales, puntuales y costosos en crisis explican parte de la
problemática".
Dengue
Según
el Informe Epidemiológico anual del Sistema de Vigilancia
Epidemiológica, "En
Colombia la incidencia del dengue clásico y el dengue hemorrágico ha venido
aumentando de manera constante llegando a estar actualmente gran parte de la
población del país en riesgo de
desarrollar estas enfermedades debido a los altos índices de infestación por
Aedes aegypti en gran parte de los municipios situados por debajo de
los 2.000 msnm, a la circulación de varios serotipos del virus del dengue y
al gran número de personas susceptibles al serotipo 3 que habitan en las
zonas de riesgo".
La
tasa de incidencia de dengue clásico, desde 1978 ha sido fluctuante con
tendencia al incremento a través del tiempo (17.389 casos en 1990; 57985
casos notificados en 1998 año epidémico y en 1999 se notificaron 20013
casos). De igual forma desde el primer
caso de Dengue hemorrágico (DH) en diciembre de 1989, en Puerto Berrio
(Antioquia), se ha observado en el país una tendencia al rápido incremento
en el número de casos, al presentarse 1,4 casos por 100000 hab en 1994 a 5.17
casos por cien mil habitantes en 1998 y a contar con una tasa de 334.27
por 100000 habitantes en 2002. Situación
que se observa de igual manera en el comportamiento de la mortalidad, la cual
pasó de 0,01 defunciones por 100000 hab en 1995 a 0,07 defunciones por cien
mil habitantes en 2002.
Total de casos de Dengue Clásico y
Hemorrágico. Colombia 1998 a 2002.
Fuente: SIVIGILA
En el año
1999, los departamentos con mayores tasas de incidencia de dengue por 100.000
habitantes fueron: Arauca (882), San Andrés(334.9), Huila (207.9), Santander
(158.3), Norte de Santander (157.4) y Casanare (123.9), en tanto para el 2000
fueron Caquetá (350), Arauca (208.4), Casanare (135.7), Huila (280.55), Norte
de Santander (144.3) y Santander (113.42).
En el año 2001, el total de casos reportados de Dengue llegó a 61.910 de los
cuales el 89.3% corresponden a dengue clásico y el 10.7 a hemorrágico.
Hasta
la semana epidemiológica 52 del año 2002, se han notificado 81.831 casos de
dengue clásico con un promedio de 2.553 casos y una mediana de 1.422 casos.
La tasa promedio nacional llegó a 256.14 x 100.000 hab y la mediana a 178.87
x 100.000 hab. Los departamentos con tasas mayores de la mediana nacional para
dengue clásico fueron: Santander 437.56 x 100.000 hab, Quindío 1.424,78 x
100.000 hab, Sta Marta con 817.35 x 100.000 hab y Arauca con 831.44 x 100.000
hab.
En
cuanto a dengue hemorrágico se han informado hasta la semana 52, 5.245 casos,
con una tasa promedio de 13.11 x 100.000 hab y la mediana de 4.39 x 1000.000
hab. Los departamentos con tasa mayor para dengue hemorrágico a la mediana
nacional han sido: Sta Marta con 99.42 x 100.000 hab, Santander con 29.88 x
100.000 hab, Santa Marta 99.42 x 100.000 hab, Huila con 64.50 x 100.000 hab y
Valle con 40.99 x 100.000 hab.
Fuente: SIVIGILA (2002 parcial)
Según el
Instituto nacional de Salud, el riesgo de dengue está ampliamente
extendido, toda vez que la infestación por A.
aegypti se ha convertido en un problema que involucra a un gran número de
municipios localizados por debajo de los 2.000 metros snm. En 125 municipios
localizados en 22 departamentos del país se han detectado índices aédicos
mayores de 35%. En municipios como Puerto Colombia (Atlántico), Puerto Boyacá
(Boyacá), Dorada (Caldas), Girardot (Cundinamarca), Ciénaga (Magdalena),
Tumaco (Nariño), Villavicencio (Meta), San Andrés (San Andrés), Arauca
(Arauca), Florencia (Caqueta) y Cartagena, los índices de Breteau son mayores
de 30.
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