Noticias NoticiasGobierno interviene el Sistema y apropia recursos del FOSYGA
Mediante el Decreto 1725, del 3 de Septiembre pasado, firmado por los Ministros de Hacienda y Salud, además del Presidente de la República, el Gobierno decidió intervenir el Sistema General de Seguridad Social en Salud y apropiar recursos de la Subcuenta de Compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), para hacer frente a la crisis de las Instituciones Prestadoras de Salud, tanto públicas como privadas.
La medida, sin duda dictada con buenas intenciones, resulta llamativa desde varios aspectos:
En primer lugar, por generar grandes dudas sobre su legalidad, dado que hasta la fecha cualquier destinación de recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía por fuera de lo establecido en la Ley 100 de 1993 requirió de una nueva Ley en el Congreso de la República. Por primera vez, el Gobierno utiliza las facultades de intervención que le confiere el Artículo 154 de la Ley 100 de 1993 para apropiar recursos parafiscales hasta ahora intocables (de conformidad con lo establecido en los artículos 182, 205, 178 numeral 1 y 156 ordinales d,f y l de la misma Ley).
En segundo lugar porque, también hasta la fecha, sólo el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, como consejo de administración del FOSYGA había tomado decisiones sobre los recursos. Como antecedente de la usurpación de funciones del Consejo, puede citarse el Decreto 1152, del 29 de Junio de 1999, mediante el cual el Gobierno atribuyó al Ministerio la función de definir criterios para la asignación de subsidios destinados al aseguramiento, función que venía desempeñando el Consejo de conformidad con la Ley. Caidas las facultades extraordinarias que daban fuerza de ley a la reestructuración, no parece exequible cambiar las funciones definidas por la Ley.
En tercer lugar porque al "permitir que las EPS presenten declaración excepcional sobre ingresos por cotización no compensados", como en cualquier amnistía tributaria, se fomenta la cultura de la evasión y se premia a quienes no han cumplido la obligación o han escondido los recursos del Sistema. Sin embargo el problema puede considerarse más grave si se tiene en cuenta que en este caso quien evade la norma es un recaudador de recursos públicos (Art.178 Numeral 1), quien retiene o se apropia de recursos que no le pertenecen, por lo cual se asimila más a los casos de apropiación del IVA cobrado a los consumidores o de retención de los aportes a la seguridad social por parte de los patronos.
En cuarto lugar, llama también la atención, porque esta "permisividad", que significa el perdon de la deuda por las compensaciones no realizadas por el Instituto de Seguros Sociales con anterioridad a Octubre de 1997, estaría en la práctica burlando la sentencia de la Corte Constitucional que ordenaba el pago de estos recursos a la Subuenta de Compensación.
En quinto lugar, porque se confirma con esta "amnistía" que, adicionalmente, el Instituto de Seguros Sociales tenía guardados cerca de 200.000 millones de pesos de cotizaciones no declaradas, correspondientes a un franco superávit del recaudo entre Noviembre de 1997 y Marzo de 1999, recursos que pertenecían al Fondo de Solidaridad y que ahora se entregan oficialmente al ISS para que esta institución cumpla sus obligaciones atrasadas con las IPS. Cabría preguntar si la motivación del Decreto fué el descubrimiento de los dineros ocultos del Sistema (el Gobierno recientemente señalaba el riesgo de que la compensación del ISS fuera deficitaria) y si así se seguirá premiando a las EPS que se apropien de los mismos.
El Decreto 1725 evidencia igualmente la falta absoluta de control sobre los recaudos efectuados y declarados por las EPS. Resulta inconcebible que después de cuatro años de iniciado el proceso de recaudo y compensación por parte de las EPS, el Ministerio no haya creado un mecanismo de verificación de los ingresos totales en las cuentas del Sistema abiertas por las distintas EPS, a través de un simple control de los estractos bancarios. Dichas cuentas tan sólo fueron definidas como de recursos del Sistema para que no fuera cobrado el 2 por mil.
En sexto lugar, porque a cambio de permitir que el ISS se apropie de los recursos que debía al Fondo de Solidaridad, a las demás EPS se les regalan los saldos no conciliados durante la vigencia de 1998 y hasta Marzo de 1999, que si bien representan cifras muy inferiores a las del ISS, son recursos que el FOSYGA tendrá que devolver. Por supuesto que los ingresos correspondientes a la vigencia anterior no se destinarán a la prestación de servicios sino que irán directamente a las utilidades de estas compañías.
En séptimo lugar, porque semejantes decisiones, que sientan un precedente tan preocupante para el futuro del Sistema, están practicamente en la cola de un Decreto anunciado por el Ministerio de Salud como "Medidas para proteger a los usuarios del Sistema". En efecto, tres de los primeros artículos protegen a los usuarios contra cobros indebidos por parte de las IPS.
Sin embargo, el verdadero efecto lesivo del Decreto 1725 lo constituye la pérdida de credibilidad en las reglas financieras del Sistema, del mismo modo que se ha perdido la credibilidad de la banda cambiaria, por ejemplo, una vez que se sienta el precedente de irrespetar las normas de juego inicialmente promulgadas.
Si bien la intención inicial de la norma puede ser buena, buscando recursos para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, hipoteca el futuro de la UPC y por tanto de las EPS a largo plazo, pues quedó demostrado que si no se hubieran escondido los recursos, la UPC hubiera podido tener hoy un valor superior al fijado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, es decir un crecimiento superior a la inflación como los cálculos iniciales lo señalaban.
En última instancia, el no incrementar la UPC y destinar los recursos aportados por los ciudadanos a otras situaciones, va en detrimento de la suficiencia y calidad del Plan Obligatorio de Salud que es posible entregar por parte de las EPS (obviamante se limitan las tarifas a IPS y profesionales de la salud), es decir en contravía de los derechos de los ciudadanos y también del fallo de la Corte Constitucional que conminó al Consejo a incrementar la UPC para que las EPS puedan garantizar la prestación de servicios de salud adecuados.
Curiosamente los mismos efectos se hubieran podido lograr por métodos más apegados al espíritu de la norma, por ejemplo si el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, previos los estudios que determinaran los costos que han representado para el ISS la atención de enfermedades de alto costo (muy por encima del correspondiente a su porcentaje de afiliados), reconoce al ISS estos gastos excesivos, puesto que, de conformidad con la Ley es necesario "garantizar la compensación entre grupos de distintos riesgos" y porque el Consejo Nacional de Seguridad Social tiene la obligación de evitar una distribución inequitativa de la atención de los distintos tipos de riesgo (Art. 172, Numeral 9).
Sin embargo, al parecer, son las medidas de excepción la constante normativa en los últimos tiempos, sin que se tomen las medidas de fondo que permitan solucionar las desequilibrios estructurales del Sistema, un sistema que utiliza de profesión la palabra "prevención" y que en lugar de funcionar con tal filosofía vive dedicado a apagar incendios. Lo curioso es que, en la práctica, es el Gobierno quien maneja el Sistema que interviene, pues decide sobre estos recursos con su posición dominante en el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y también es el Gobierno quien controla el Consejo Superior del ISS, al que se le pierden los recursos del FOSYGA, por lo que en última instancia la necesidad de intervención estaría basada en la propia negligencia.
Más requisitos y más plazo para las Empresas Solidarias
Finalmente ha sido expedido el decreto anunciado y esperado por más de dos años, sobre las condiciones de operación de las Empresas Solidarias de Salud. El Decreto, identificado como el 1804, del 14 de Septiembre de 1999, "por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado.. y se dictan otras disposiciones", no deja de resultar sorprendente.
Como consecuencia del mismo, en primer lugar se amplía el plazo de cinco años establecido en el Decreto 2357 de 1995 para que las Empresas Solidarias de Salud cumplieran con el requisito de 50.000 afiliados, por un año y medio más. Quiere decir esto que la mayoría de las ESS, con poco más de 5.000 afiliados, podrán seguir actuando como Administradoras del Régimen Subsidiado hasta la contratación de finales del año 2000.
La condición adicional para poder seguir funcionando con este número de afiliados es presentar a la Superintendencia de Salud, en un plazo de dos meses, un plan de ajuste donde se evidencie la posibilidad de cumplir los nuevos requisitos establecidos en el mismo Decreto, es decir de contar al menos con 50.000 afiliados y un patrimonio equivalente a 10.000 salarios mínimos mensuales. De lo contrario, se señala, se les revocará su licencia de funcionamiento.
Sin embargo, el Artículo 16 establece que las empresas solidarias de salud que no cumplan los requisitos para realizar la labor de aseguramiento, fusionarse o asociarse con otras empresas solidarias con el fin de acreditar los requisitos. En caso contrario podrán convertirse en empresas que prestan servicios de promoción y prevención o en entidades de control social sobre ARS e IPS.
Una ARS también pueden seguir funcionando sinn cumplir el requisito mínimo de afiliados cuando acredite ser la única autorizada en la región por la Superintendencia y, adicionalmente y demuestre un balance satisfactorio en términos de solvencia económica y calidad en la prestación de servicios.
El número mínimo de afiliados exigido podrá ser incluso de 200.000, si los gastos de administración superan el 12% de la UPC, es decir tres puntos menos de lo establecido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Es decir que si quieren seguir funcionando después del 2001 con un número de afiliados que oscile entre 50.000 y 200.000 no podrán gastar más de este porcentaje en administración. Sin embargo, dadas las experiencias anteriores, se puede dudar que los plazos para contar con uno u otro número de afiliados sean sotenidos y no prorrogados nuevamente antes de que se venzan los términos del Decreto.
El Decreto, sin embargo, cierra bastante la puerta para nuevas entidades, ya que estas deberán acreditar sin otra consideración 100.000 afiliados al final del primer año y 200.000 el segundo sin concesión alguna, requisitos muy superiores a los exigidos hasta ahora a las EPS. De modo que los beneficios otorgados en la práctica son sólo para las ARS ya creadas. Las Cajas de Compensación quedan con el límite inferior en 50.000 afiliados. Esta política es correcta por cuanto, a mediano o largo plazo, una vez se unifique el POS Subsidiado con el POS Contributivo no puede haber diferencias en los requisitos de las aseguradoras.
Otra novedad es que se crea el Fondo de Aseguramiento para el Régimen Subsidiado (se venía hablando de un reaseguro unificado), que será administrado por el Fondo de Solidaridad y Garantía, que será obligatorio para todas las Administradoras del Régimen Subsidiado que cuenten con menos de 200,000 afiliados. Las que sobrepasen esa cifra podrán participar en este Fondo o manejar el riesgo por sí mismas a través de reservas o por medio de reaseguradoras.
Adicionalmente el Decreto permite igualmente los Convenios entre Cajas de Compensación para la administración de los recursos del Régimen Subsisiado y decide que los recursos de las mismas serán destinados para financiar la ampliación de cobertura al régimen subsidiado mediante el otorgamiento de subsidios parciales para la población de los niveles 3 y 4 del SISBEN. Previamente la Ley del Plan había ordenado que estos recursos se destinaran a los niños del ICBF y, en cualquier caso, será necesario primero asegurar la continuidad de los actuales afiliados de los Niveles 1 y 2 del SISBEN.
La norma precisa adicionalmente una serie de prohibiciones para ser socios o administradores de una ARS y para la utilización del capital, buscando frenar la corrupción y los intereses creados sobre estas entidades. Igualmente conmina a los alcaldes y gobernadores a convocar de inmediato (en sesiones extraordinarias generalmente) a los Concejos Municipales y Asambleas Departamentales, para aprobar las adiciones de recursos del FOSYGA, generalmente inoportunas, por ser decididas en los Ministerios de Hacienda y Salud y en el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud siempre con retraso y fuera de los periodos ordinarios de sesiones y aprobaciónes de presupuesto de los departamentos y municipios.
"Mico" sobre incapacidades lesivo para empresas y trabajadores
El Decreto 1804 de 1999, que reglamenta el funcionamiento de las ARS, incluye un capítulo (con los ya acostumbrados goles del Régimen Contributivo que se cuelan al final de cada decreto que expide el Gobierno), correspondiente a otro tema, en este caso con artículos dedicados a restringir al máximo el reconocimiento de incapacidades a los trabajadores, con base en la determinación de toda clase de trabas y condicionantes relativas al cumplimiento estricto de los aportes por parte de los patronos.
Los patronos deberán estar completamente al día para que la EPS reconozca las incapacidades. Además tampoco se pagarán, aun cuando las empresas estén al día, si estas han tenido retardos en los pagos en los últimos meses. Esto sin importar que ya hayan cancelado los aportes con los correspondientes intereses.
El Decreto condiciona igualmente el pago de la incapacidad a que esta no corresponda a una exclusión del POS o sus complicaciones, lo que traerá como consecuencia graves problemas laborales o despidos en casos como enfermedades mentales o largos procesos de rehabilitación física por trauma, por ejemplo.
Tal medida, que acaba con la garantía de continuidad del ingreso para el trabajador enfermo y su familia es realmente un atentado contra la Seguridad Social y, junto con las restantes relacionadas con incapacidades, no van a significar otra cosa que un incremento de la violencia social, al colocar a los trabajadores y sus familias en indefensión total, y en contra de las empresas. Además, se desconocen las consecuencias de no poder acumular varios meses de incapacidad por un trastorno mental o una invalidez severa para el efecto de conseguir la pensión, dado que la norma exige seis meses de incapacidad previos a la calificación de la invalidez.
Estas normas coladas en el Decreto de las ARS, al igual que las contenidas en el Decreto 806 de 1998, relacionadas con las semanas cotizadas para otorgar la licencia de maternidad, que ocasionaron una discriminación contra la mujer embarazada especialmente y contra la mujer en general, requieren cuando menos de una rápida gestión por parte de la Defensoría del Pueblo.
Por demás, la Ley 100 de 1993, en su Artículo 172, que trata de las Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, numeral 8, incluye "Definir el régimen que deberán aplicar las Entidades Promotoras de Salud para el reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedad general y de las licencias de maternidad a los afiliados según las normas del régimen contributivo". De modo que el Decreto también parece ilegal en este aspecto, pues otra vez más el Gobierno se apropia de las facultades del Consejo.
Finalmente, cabe señalar que el ahorro por el reconocimiento de las incapacidades en casos de rehabilitación mayor de un mes no cubierta por el POS es, cuando menos, ridículo para el Sistema, frente al dolor que va a significar a las familias, que ahora resultarán triplemente afectadas, por la severa enfermedad del cabeza de familia, por el no reconocimiento de los costos de atención médica y finalmente por la pérdida del salario del que dependen.
Para situaciones tan graves como estas fué creada precisamente la Seguridad Social en el mundo. Medidas como la tomada en este decreto, a espaldas de la comunidad y los trabajadores, hacen mucho daño y generan muy poco beneficio. En síntesis, el resultado más importante será el desprestigio de las EPS y de nuestro Sistema de Seguridad Social en Salud.
